提高我国国家统计权威性

摘自《中国统计》2007年第4期

国家统计权威是一个国家的各级政府及其部门组织实施统计活动的权威。权力是控制或影响被支配者行动的能力，不管被支配者是否愿意合作。权力的决定者是权力的拥有者。权威是得到被支配者承认的制度性合法权力。权威的决定者是被支配者，被支配者自觉按照权力拥有者的意志行动，权力就变成了权威。在一个民主性的国家里，起作用的是权威，而不是权力。任何一种国家权力只有得到社会的普遍认可，并被普遍接受，权力才能形成国家权威。国家统计作为国家行政工作必不可少的部分，承担着为政府、公众和企业界提供科学、准确、及时的经济、人口、社会和环境领域信息的职责。国家统计数据作为通过行政方式生产的公共产品，必须建立在一定的国家权威基础上，失去了这种权威，统计数据的科学性就无法保障，统计数据的准确性和及时性也无法实现。

统计工作既涉及统计系统内部各部分、各环节怎样有效运转以组织实施调查，也涉及统计系统怎样有效地与调查对象和调查用户等外界实现互动。与此相适应，国家统计权威性也可划分为外部权威性和内部权威性。外部权威性一是指调查对象承认国家统计机构有采集其相关数据的权力，愿意和国家统计机构合作提供适当、可靠的数据，这是保障国家统计数据质量的关键。联合国统计手册指出“官方统计数据的质量主要取决于公民、企业和其他调查对象的合作，即他们是否向统计机构提供适当的、可靠的数据”。二是指政府、公众和企业界广泛地信任国家统计机构，认为国家统计数据是科学的、准确的、可靠的，愿意自觉地使用国家统计数据进行各项各项决策和管理，这是国家统计机构存在的基础。如果国家统计机构在社会中失去了信誉，社会各界不再使用国家统计数据，或者使用国家统计数据经常导致决策的失误和管理的失效，国家统计机构也就失去了存在的价值。内部权威性一是指中央统计机构纵向拥有强有力的领导权。中央统计机构能够按照中央统计调查任务的需要，在全国设置统计机构，配备统计人员，提供调查所需经费；全国各地统计机构和人员能自觉严格按照中央统计机构制定的统计标准、制度和工作权威性的根本。中央统计机构的指令，如果不能在各地得到有效执行，统计调查的统一性、科学性就会遭到破坏，统计数据的准确性也难以保障。二是指政府统计横向对部门统计拥有强有力的协调和监管能力。政府统计应能有效控制或影响部门统计的预算、批准部门开展的统计调查、决定统计体系采用的分类体系、鉴定部门公布的统计数据。只有这样才能提高国家统计效能，消除国家统计调查的重复交叉，实现国家统计数据一体化。国家统计权威性的外部性和内部性是相辅相成、不可分割的一个整体，失去外部权威性，内部权威性就失去了存在的意义；缺少内部权威性，外部权威性也难以实现。因此，提高我国国家统计权威性，应加强以下工作。

强化与调查对象的合作

我国统计法规定已赋予统计机构从调查对象那里采集数据的权力，要求调查对象必须严格按照调查制度的规定如实填报数据和回答问题。这仅仅使国家统计机构有了形式上的合法权力，要把这种权力转变为现实的权威，统计机构必须赢得调查对象的信任，使调查对象把这种外在的强制性变为内在的自觉性。我国现行的统计调查产生于计划经济时期，虽然进行了多项改革，但在态度上一直视调查对象为国家行政管理的对象，而不是合作的平等伙伴；在调查数据的索取上片面强调调查对象的义务，忽视调查对象的权利。表现为调查报表过于复杂，调查对象填报任务过重，对调查对象权利保护不足，对填报数据价值宣传不够。随着调查对象权利保护意识的日益增强，必然带来统计权威性下降，配合程度降低。

强化国家统计对调查对象的权威性，统计机构首先要转变观念，把调查对象当作合作的平等伙伴，在调查设计、数据采集、数据使用方面真正站在调查对象的立场上考虑问题。尊重调查对象劳动，减轻调查对象负担。复杂烦琐的调查表或问卷，繁重冗长的填报或回答任务，会消耗调查对象过多的精力，使调查对象产生厌倦和抵触情绪。调查内容应力求精练，能以较少的指标获取较多的信息；填报和回答内容应简单明了，尽量取之已有资料，收集信息的方法遵从企业做记录的方法，收集的信息采用企业日常工作中使用的术语。加大对调查对象的宣传和服务力度。通过让调查对象充分了解依据填报数据汇兑的综合统计数据的使用情况，明确调查目的和具体意义，提高调查对象对填报数据价值的认识；通过向需要综合统计数据的调查对象及时反馈综合统计数据，提高调查机构和调查对象的互惠性。建立和实施严格的数据保密制度，包括使调查对象确信调查机构掌握的个体可识别数据不会用于统计以外的目的和不会落入统计机构以外的机构和个人，建立由统计机构掌握的个体识别数据不会与任何其他机构和人个共享的法律制度。只有这样统计调查对象才能感到放心，统计权威性才有可能树立起来。

增强用户对统计数据的信任

统计数据只有能经得起用户的重复检验，才能获得用户的真正信任。但是由于社会经济的发展和统计调查费用的昂贵以及官方统计调查的垄断性，统计用户不可能对其进行重复的检验。统计用户只能通过对统计调查过程和结果的了解来建立对国家统计数据的信任。现行统计供给与统计需求的缺口，统计抗干扰能力不强，统计制度和方法适应性不高，统计数据之间衔接性不够等问题，影响公众对统计数据的信任和权威性。

提高国家统计调查对用户的权威性，要求统计机构准确把握统计数据用户的需求，提高统计调查的适用性。只有提供的数据是政府、公众和企业界需要的数据，社会才愿意使用这些数据，统计机构的权威性才能建立起来。切实维护统计调查的独立性。如果缺少由高度的独立性事业的可信性，用户可能地对该机构数据的准确性和客观性失去信任，统计机构也就无权威性可言。不断提高统计人员的专业知识、质量意识和职业道德。对用户权威性的建立，不能靠强制性和奖励性的手段，只能靠统计部门的影响力，统计机构只有建立起一支具专业知识、质量意识和职业道德的队伍，只有健全数据收集和编制的程序和机制，并且公开这些程序和机制由外界评估，用户对使用统计数据的信心才会增强，统计的权威性就会提高。加强统计数据之间的衔接性。真实的统计数据之间的关系反映着社会经济发展之间的必然联系，相互间应当是衔接的。我国现行的地方与国家、专业与综合、各种核算方法之间数据的不衔接现象，容易引起用户对数据质量的质疑，影响着国家统计权威性。

加强国家统计局对各地的领导权。

我国统计法虽然规定国家统计局对各统计工作实施统一的业务领导，但由于缺乏体制、机制、制度和经费保障，导致领导权的形式化，很难变成真正现实的领导权。如果不加以解决，国家统计权威性是很难建立起来。

完善统计体制是树立国家统计权威的根本选择。在目前政治和经济管理体制下，可选择实行分级有限垂直管理的统计体制。即省统计局同时承担国家和省政府的统计调查任务；省级统计局的机构、编制、干部和经费以国家统计局管理为主，省级政府协助管理；国家提供省级统计局人员的基本工资和国家调查经费。按上述统计管理体制，省统计局管理市统计局，市统计局管理县统计局，或省级统计局管理市、县统计局。这样既可保障中央统计的权威性，也可有效满足各级政府对统计数据的需要，还可缓解中央财政的巨大压力。完善统计运行机制。建立国家统计督察制度，国家在各省设立统计督察办公室，负责监督国家统计法规和制度的执行情况。制定有关统计违法违纪行为党纪和政纪处分办法，提高对统计上弄虚作假惩处的可操作性。加快建立下算一级制度，实现由国家掌握国家和省级调查原始数据并下算省级统计数据，省级统计机构掌握市级调查原始数据并下算一级制度，实现由国家掌握国家和省级调查原始数据并下算省级统计数据，省级统计机构掌握市级调查原始数据并下算市级统计数据，市级统计机构掌握县级调查原始数据并下算县级统计数据。健全统计工作标准制度，提高各种调查行为的规范化。提高国家统计调查的经费供给水平。中央财政应确保国家各级调查队所需人员工资福利和行政业务经费，保障中央统计调查的业务经费。现在的经费不足，是制约国家统计权威的一个重要原因。

强化政府统计对部门统计的协调和监管

国外实行横向分散型统计的国家，都建立了强有力的横向协调和监管制度，以此来实现统计调查活动的一体化，消除重复调查，降低政府统计工作成本，减轻调查对象负担。如美国白宫和预算办公室负责对联邦统计活动预算分配状况进行评估，制定统计标准并监督统计标准的执行情况，审批联邦政府各部门所有统计调查项目。英国拟设立独立的部级统计管理委员会，负责评估和批准全国统计工作项目和活动。日本各省厅的统计调查必须经过统计审议会审议，并报经总务大臣批准后方能实施。相比较而言，我国政府统计对部门统计缺乏协调和监管的手段，协调和监管能力不强，权威性不高。

建立分工明确、覆盖全面、职责清晰的国家与部门调查制度，是提高政府统计对部门统计权威性的基础。现在政府与部门、部门与部门之间的调查分工不明确、交叉重复，缺乏制度安排，许多部门调查未涵盖全社会的活动，国家统计局缺乏协调监管的标准。完善对部门统计调查项目的审批制度。由于部门调查经费由部门决定，现行部门调查项目审批制度缺乏对部门的有效约束。可以借鉴美国的做法，建立部门统计标准审定和监管部门执行国家统计标准制度，提高国家统计标准的权威性。统计法规已授权国家统计局审定部门统计标准，但这项制度一直未建立起来，部门与国家、部门与部门之间统计标准的统一性难以保障。现在有的部门对国家统计标准和制度执行不力，国家统计局对此缺乏制度性约束。设立跨部门的统计委员会以有效协调各部门的统计工作。建立由国家统计局鉴定各部门公布的统计数据制度，解决数据公布重复、矛盾问题。